Autor Jiří Němeček

Proč nefungují městské obvody?

Co je vlastně statutární město?

Ústí nad Labem je statutárním městem od 90. let 20. století a řadí se mezi dalších 26 měst, které se mohou dle svého |Statutu členit na městské obvody nebo městské části. Zároveň, každá městská část nebo obvod může mít vlastní samosprávu a podle pravidel |Statutu hospodařit se svěřeným majetkem a rozhodovat o věcech, ke kterým mají Statutem upravené kompetence. Obvod ale například nemůže sám za sebe vydávat vyhlášky nebo nařízení, to může pouze zastupitelstvo celého města. 

Úplný výčet statutárních měst uvádí zákon o obcích. Z nejbližších měst jsou statutární města Děčín, Teplice, Most a Chomutov. V rámci přílohy zákon o obcích také stanovuje počet obyvatel pro jednotlivé typy měst. Hranice, která se týká Ústí, je devátá kategorie. Od 100 001 obyvatel se jedná o územně členěné statutární město (tj. s městskými obvody nebo částmi). Ústí nad Labem má ale podle údajů z roku 2021 zhruba jen 91 000 obyvatel. To už v minulosti méně lidnatější Liberec měl v roce 2021 zhruba 104 000 obyvatel. Ústí nad Labem má 4 městské obvody, přičemž Liberec má pouze 1 městský obvod – trochu netypicky – Vratislavice nad Nisou.

V naší republice jsou ale města, která mohou být přímou inspirací pro Ústí, jakožto opravdu historická statutární města. Už za Rakouska-Uherska totiž vzniklo prvních 5 tzv. statutárních měst: Praha, Brno, Olomouc, Liberec, Opava. Tato města vykonávala i tzv. politickou správu (dnes státní) a to prostřednictvím svého úřadu – magistrátu. Volba starosty tak podléhala souhlasu panovníka, po pádu monarchie pak československé vlády.

Ústí nad Labem má Statut pouze formálně překlopený z původního uspořádání města se 4 obvody (Město, Terasa, Neštěmice, Střekov), které vznikly ještě před revolucí v roce 1986 jako obvodní národní výbory a neodpovídá současným potřebám a zároveň nárokům zákona o obcích. Statut, který posléze vzniknul je poplatný době – 90 letům minulého století. 

Byl ušit horkou jehlou bez nějaké zásadní úvahy nad fungováním celého města. V tehdejší porevoluční době se řešila hlavně privatizace městského majetku, zejména bytů. To se také odráží v pořád platném ustanovení, že při prodeji majetku se odvádí magistrátu (tj. do rozpočtu města, ne rozpočtu obvodu) 80% prodejní ceny. Těch zbylých 20% zůstává městskému obvodu, což nepokryje ani náklady na administraci spojenou s prodejem. 

Tato drobná, ale pro obvody zásadní věc dávno pozbyla svého smyslu. Žádné živelné rozprodávání majetku se nekoná. Řeší se hlavně drobné historické pozemky, které nemají například pro rozvoj našeho Střekova valný význam. Téměř veškerý bytový fond byl na Střekově rozprodán právě v 90. letech, městský obvod má pouze dva bytové domy ve Varšavské a Zeyerově ulici v blízkosti Mariánského mostu. 

Naprosto jiná je situace v Neštěmicích, kde z vlastnictví bytů má jejich městský obvod nemalý příjem. To je tak zhruba na ukázku jeden z příkladů, který zásadně ovlivňuje to hlavní, co městský obvod, pokud má mít smysl, má mít zajištěné: finance a kompetence. Jinak hraní si na „samosprávu bližší občanům“ nemá smysl. 

Ještě je potřeba říct, že ústecké městské obvody mají ve správě víceméně pouze zeleň. Silnice, chodníky (až na vybrané), školy, školky, územní rozvoj, sociální politika, bytová politika je v rukou zastupitelstva města a téměř všechna státní správa (řidičáky, občanky, životní prostředí, odpady, sociální věci, stavební úřad apod.) je zcela v rukou Magistrátu města.

Jak to funguje jinde?

V minulém díle jsem se pokusil osvětlit, co vlastně znamená Statut města a jaké výhody má Statutární město oproti jiným městům. Jde zejména o možnost členit město na menší jednotky, buďto městské části nebo městské obvody. Klíčové je pak v případě existence městských částí nebo obvodů nastavení jednotlivých kompetencí (státní správy a samosprávy) a také nastavení financování. Ani jedno ani druhé není v případě města Ústí nad Labem nastaveno správně a dá se tak říct, že to v našem městě nefunguje i právě kvůli zastaralému statutu města. Jak to vlastně ale funguje jinde, kde mají statut a zároveň městské obvody?

Je třeba zopakovat, že z celkového počtu 26 statutárních měst pouze 8 českých a moravských měst má vlastní statut a je vnitřně členěno: Ostrava – 23 městských obvodů, Plzeň – 10 městských obvodů, Pardubice – 8 městských obvodů, Liberec – 1 městský obvod, Brno – 29 městských částí, Opava – 8 městských částí, Praha – 57 městských částí a Ústí nad Labem – 4 městské obvody. 

Většina statutárních měst člení svůj statut (což je fakticky městská vyhláška o vnitřním uspořádání města) na vlastní vyhlášku a pak na přehledné přílohy. Většina měst má také členění statutu postaveno dle jednotlivých věcných oblastí správy města (a dle rozsahu státní správy a samosprávy). Pro rozumné porovnání Ústí nad Labem stačí vzít 5 nejvýznamnějších statutárních měst mimo hlavního města Prahy, které má dokonce svůj vlastní zákon o hl. m. Praze. 

Pro inspiraci a také orientaci v celém systému fungování města pro jeho nastavení si lze vzít příklad z Liberce, Pardubic, Plzně, Ostravy a Brna. 

Jak to tedy mají tato města vyjasněna ve svém statutu, co se týče nastavení fungování vzájemných vztahů město versus obvody?

Liberec – vztah mezi městem a obvody velmi obecně; Pardubice – velmi detailní nastavení vztahů mezi městem a obvody; Plzeň – vztah mezi městem a obvody není explicitně popsán, vyplývá z vymezení rozsahu působnosti obvodů + celoměstských orgánů; Ostrava – vztah mezi městem a obvody dán důkladným rozdělením pravomocí u jednotlivých oblastí, speciálně fungování popsáno není; Brno – řešeno samostatným článkem ve statutu, také institut tzv. Sněmu starostů, statut má také preambuli s tím čemu a komu slouží, velmi přehledný a dobře nastavený statut.

Jak mají tato města vyjasněna ve svém statutu, co se týče financování obvodů?

Liberec – obvod má přímý podíl na daňových příjmech města koeficientem ve výši 0,75 (základ určen dle počtu obyvatel, podílu státní správy atp.); Pardubice – koeficienty z daňových příjmů města stanoveny pro každý obvod individuálně a na základě počtu obyvatel; Plzeň – bez obecného mechanismu výpočtu příjmů pro obvody (rok co rok); Ostrava – příjmy obvodů z daně z nemovitosti, z vytěženého nerostu, 3% pro obvody z celoměstských peněz na investice, 10% pro obvody z celoměstských peněz na provoz, část přebytku hospodaření města pro obvody, přerozdělování nastaveno dle klíčů (investice, provoz); Brno – členění příjmů městských částí na účelové a neúčelové, u neúčelových (silnice, zeleň atp.) stanovuje město koeficient každoročně pro každou městskou část, dále jsou to dotace městským částem pro plnění celoměstských funkcí, samostatně vypočítávány příspěvky na výkon státní správy v rámci městských částí.

Na tomto místě je nutné zmínit, že způsob a zajištění financování obvodů není v Ústí řešeno nijak a statut měst na něj vůbec nemyslí!

Otázek a záležitostí k nastavení fungování je samozřejmě mnohem více, jako například zajištění financování, kromě provozu a státní správy, také investic. Tomu má smysl se ale věnovat až ve vybraných vzorech pro Ústí nad Labem. Proč můžou být pro Ústí vzorem Brno a Pardubice se tak dozvíte v dalším, třetím díle tohoto seriálu. Blíží se podzimní komunální volby, tak to může sloužit jako dobré téma v záplavě všemožných slibů ze všech stran.

Brno a Pardubice vzorem

Proč něco vymýšlet znovu, když je nejlepší převzít osvědčenou a dobrou praxi odjinud a přizpůsobit ji místním podmínkám? O tom by měl být dnešní díl seriálu věnujícímu se městským obvodům. Z celkem 8 českých a moravských statutárních měst, která jsou členěná na obvody, jsme vybrali 5 měst k podrobné analýze (Liberec, Pardubice, Plzeň, Ostrava, Brno). Jak mají těchto 5 měst upravené vnitřní vztahy včetně nastavení pravidel financování obvodů, jsem v kostce popsal v minulém díle.

Vyloženě dobrou inspirací a vzorem jsou však z pětice uvedených měst přímo Pardubice a Brno. Pardubice díky tomu, že velikostně odpovídají víceméně Ústí (zhruba 90 tis obyvatel, město na Labi) a hlavně mají velmi detailní nastavení vztahů mezi městem a obvody. Pardubice mají také jasně vyřešeno financování obvodů a realizaci investic. Brno, i když je to druhé největší město naší země, tak má poměrně nový a z gruntu schválený statut města postihující snad úplně všechny činnosti samosprávy i státní správy na území celého města. 29 městských částí Brna tak má zcela jasno v tom, kolik peněz na jakou činnost dostanou a také kdo za co zodpovídá. Nehledě na to, že již dlouhodobě řeší celoměstsky otázky bydlení a mají pro to oporu právě ve statutu města. 

Kdybych si měl tedy vybrat a vytvořit zcela nový funkční a komplexní statut města, vybral bych si určitě Brno. Pojďme se podívat detailněji, v čem jsou tato dvě města inspirativní a ideálním vzorem pro Ústí.

Pardubice

  1. Nastavení fungování města versus obvodu je ve statutu velmi detailní,
  2. Rozdělení kompetencí města a obvodů dle státní správy a samosprávy,
  3. Podíly na příjmech města stanoveny pro každý obvod na základě počtu obyvatel,
  4. Obvody jsou účastníky stavebního řízení a 2 z 8 obvodů mají stavební úřad,
  5. Financování investic řešené ve statutu, včetně spoluúčasti obvodů a města.

Brno

  1. Nastavení fungování městských částí perfektní včetně tzv. Sněmu starostů
  2. Každá oblast správy je rozdělena dle kompetencí města a městských částí včetně rozdělení na státní správu a samosprávu, včetně hospodaření s majetkem a způsobu svěřování majetku do správy městským částem, finanční správy a fungování příspěvkových organizací města a městských částí,
  3. Financování stanoveno mimo jiné dle plnění celoměstských funkcí, příspěvky na neúčelové financování (zeleň, silnice atp.) stanoveny koeficientem každoročně pro konkrétní městskou část zvlášť, stanoven je také způsob výpočtu příspěvku na statní správu vykonávané v rámci každé městské části,
  4. Městské části mají stavební úřady a vyjadřují se k investičním záměrům na svém území,
  5. Investice z dotací jsou zajišťovány centrálně městem, město může pověřit městskou část k výkonu této funkce, město vede přehled investičních akcí na území města.

Sečteno a podtrženo Brno má ve svém statutu velký rozsah správy a oblastí rozčleněné mezi vlastní město (a jeho centrální orgány) a městské části. Městské části mají vlastní stavební úřady, Brno má komplexní nastavení koordinace města a městských části (celkem jich je 29) a je završeno institutem tzv. Sněm starostů. Brno má vymezené staveb a území s celoměstským významem, kterým je nutné věnovat ze všech stran nejvyšší důležitost. Finanční příjmy městských částí jsou nastaveny dle rozumných parametrů vč. nastavení principu účelových a neúčelových dotací, nastaveny jsou také termíny pro plnění jednotlivých procesů a způsob vymáhání lhůt k jejich plnění. Brno je tak ideálním městem pro inspiraci a převzetí struktury a náplně celého statutu města. Kéž by Ústí se stalo v tomto směru Brnem.

Co je nastaveno špatně v Ústí?

Město Ústí nad Labem promarnilo příležitost danou změnou společenských poměrů po sametové revoluci. Reforma celé veřejné správy v první fázi spočívala v obnově práva obcí na samosprávu bez národních výborů jedné vládnoucí strany. Na to město Ústí právě reagovalo schválením městské vyhlášky, tj. statutem města. Neopíralo se však o historickou zkušenost jiných měst, která vznikla jako statutární města již v druhé polovině devatenáctého století. Jsou to města Praha, Brno, Ostrava. I přes divoký společenský vývoj za posledních sto let si tato města zachovala zkušenost s dobrou správou města. Jejich městské statuty jsou živé dokumenty reflektující aktuální legislativu a potřeby samosprávy. V Ústí ale zamrzl čas v 90 letech. Naproti tomu zmíněná města jako možné vzory pro Ústí mají srozumitelně vymezené kompetence přenesené působnosti, které přinesl smíšený model veřejné správy (spojení státní správy se samosprávou po zrušení okresních úřadů).

Na to však statut města Ústí nad Labem prakticky nereagoval. Smíšený model klade totiž velké nároky na vytvoření funkčních vztahů mezi státní správou a samosprávou, v našem případě městskými obvody. Současný ústecký městský statut důsledně nestanoví všechny možnosti přenesené působnosti státní správy, které mohou vykonávat městské obvody. Důsledkem jsou pak kompetenční spory, kdy si magistrát a městské obvody nejsou jisti, kdo má danou přenesenou působnost státu vykonávat. Konfliktní je zejména oblast přestupků, které by z velké většiny mohly projednávat městské obvody, neboť jim je působnost svěřena zákonem. 

Kromě absence jasně vymezených kompetencí v oblasti přenesené působnosti ve Statutu Ústí, je dalším velkým problémem financování ústeckých městských obvodů. Stát posílá obcím příspěvek na výkon státní správy průměrně v desítkách milionů korun. Protože ale město samo nemá jasno ohledně celkového rozsahu výkonu státní správy, tak nepřeposílá ani městským obvodům to, co jim ze zákona náleží. Navíc jsou tu i města s lepších koeficientem pro příspěvek ze státu na základě rozpočtového určení daní (RUD). To už je taky zastaralé nastavení, které nereflektuje města s potížemi typu Ústí. Ale to už je téma pro vrcholovou politiku v Parlamentu.

Dnes jsou městské obvody financovány pouze na základě přidělených dotací v rámci rozpočtu, vždy na daný rok. Na čtyři obvody je v zásadě nahlíženo jako na rovnocenné subjekty, přestože každý obvod má své specifické podmínky, ať se jedná o počet obyvatel, rozlohu, příjem z daně z nemovitosti, nebo obecní majetek generující příjmy. Městské obvody přímo závislé pouze na dotaci z magistrátu jsou tak fakticky na pokraji bankrotu. 

Chybějící příjmy již nemohou jako v minulosti doplnit finančními prostředky získanými z privatizace obecního majetku, kdy obvodům zůstalo pouze 20 % z prodeje, ale 80 % bylo k dispozici magistrátu (to je také dosud platné nastavení v současném statutu města). Miliardy z prodeje především obecních bytů byly utraceny bůhví za co, ve veřejném prostoru města ani na Střekově to vidět není. Současný přístup přidělování dotací je tak diskriminační, přitom obyvatelé města jsou daňoví poplatníci, všichni mají nárok na rovné podmínky. 

Dnes je znevýhodněn městský obvod Střekov (a také centrální obvod město), který nemá žádný vlastní majetek, tedy je zcela závislý na dotaci z magistrátu. Chybí tak peníze na investice, které jsou pro rozvoj městského obvodu zásadní. Naopak politicky a finančně jsou protežovány Terasa a Neštěmice. Zvláštní přitom je, kolik zastupitelů ze střekovského obvodu usedá ve vedení města, přitom to Střekovu reálně žádné skutečné výhody nepřináší.

Srozumitelně nastavená pravidla – statut – jsou zásadním krokem k dobře fungujícímu městu a jeho obvodům. Je to živoucí organismus, který potřebuje neustálou pozornost a péči. Obvody mají v zásadě smysl, malé celky se totiž lépe spravují. Musí však mít pro to optimální podmínky. A také zralé a schopné politiky. Současný statut je i jednou z příčin stagnace. Revize je tak nezbytná. Důsledná a důkladná úprava v oblasti kompetencí v přenesené působnosti, dostatečném a spravedlivém financování, jednoznačném určení majetku svěřeného do správy městských obvodů by měl být prioritou.

Budoucnost ústeckých obvodů tak záleží na tom, jak moc a dobře se změní Statut města k lepšímu. Prosperující městské obvody jsou nezbytnou podmínkou pro atraktivitu místa. Lidé jdou vždy za lepšími podmínkami. To se nyní neděje. Počet obyvatel klesá a životní úroveň ve městě nestoupá. To ale tak nemusí být navždy…

Co se stane když… ?

Tento poslední díl zakončí seriál o fungování městských obvodů a potížích s efektivním a kvalitním výkonem samosprávy a státní správy pod taktovkou statutárních měst. V předchozích dílech jste si mohli přečíst co je to vlastně statutární město, jak to funguje v ostatních podobných městech, i to v čem je problém v Ústí nad Labem. Prozkoumání aktuálního stavu v jiných městech vám umožní získat obrázek, jak si na tom naše město stojí. 

Všichni se shodnou na tom, že stav, který je v Ústí s obvody a jejich možnostmi, je neúnosný. A nedává dlouhodobě smysl, vždyť je to udržování „mrtvoly“ za poměrně dost peněz, které by se daly využít smysluplně jinde. To by ale muselo být efektivní a kvalitní fungování samotného Magistrátu, který má sám o sobě velké rezervy. V Ústí se totiž dá utratit téměř cokoliv v rozpočtu a pořád to nebude ve městě vidět. Městské obvody dávají smysl, ale jenom pokud budou mít dostatek peněz a kompetencí. A také osvícené politiky. Zatím je to, až na výjimečné případy, opravdu spíš přítěž občanům než nějaká velká výhoda.

V rámci zevrubné analýzy statutárních měst a vyhodnocení, co by bylo nejlepší pro Ústí a zejména pro Střekov, jsme došli v deseti bodech k těmto závěrům:

  1. Převzít strukturu členění Statutu Města dle vzoru města Brna;
  2. Využít rozsah pokrytí jednotlivých témat dle vzoru města Ostrava;
  3. Stanovit jasný a výpočtem daný způsob přerozdělení financí všem městským obvodům, a pro tento způsob využít vzor města Brna, popřípadě Ostravy nebo Pardubic;
  4. Rozšířit kompetence jednotlivým městským obvodům (typicky údržba chodníků);
  5. Vytvořit způsob spravedlivého způsobu financování investic městských obvodů;
  6. Stanovit konkrétní oblasti spoluúčasti městských obvodů na plánu rozvoje celého Města;
  7. Posílit postavení městských obvodů k pořizování územního plánu, v územním a stavebním řízení;
  8. Zřídit trvalá oprávnění pro vystupování jménem města v konkrétních oblastech samosprávy, zejména při zajišťování dotací;
  9. Ukotvit roli Města jako koordinátora aktivit městských obvodů;
  10. Zrevidovat způsob hospodaření s majetkem, umožnit zřizování podniků (např. pro údržbu zeleně a úklidu).

Pokud k těmto krokům nedojde a nenapraví se stávající dávno překonaný Statut Města, který neodpovídá dlouho současným potřebám jak Města, tak i lokalitám, které tvoří městské obvody, pak se pouze prohloubí nedůvěra obyvatel ve schopnost města rozvíjet se a bude sílit odliv schopných lidí do perspektivnějších míst mimo Ústí nad Labem.

Je smutné vidět, že ani v okolních městech nemusí být hůře: Litoměřice nebo Děčín, a dokonce Lovosice, se postupně probírají k lepšímu a kvalitnímu prostředí k životu. Pro krajské město, které stále vypadá, jako když právě skončila druhá světová válka, je to velká ostuda a hlavně se podmínky k životu stále zhoršují, namísto aby se alespoň jakž takž ustálily. Myslím, že Střekov si rozhodně nezaslouží být obětí nefunkčního systému. A doplácet na to, že za nacistů byl připojen k velkému Ústí. 

Střekov býval v době svého rozvoje největší obcí tehdejší ČSR. A díky tomu se stal také městem. Od doby ztráty vlastní samosprávy to s ním jde jen z kopce. Myslím, že pokud nedopadnou snahy o vylepšení městských obvodů dobře a nedostanou větší pravomoci a spravedlivé financování, je na místě usilovat opět o obnovení nezávislosti. Téměř 15 tisíc obyvatel, co zde žije, si to zaslouží!